Nadzór ministra finansów nad luką VAT. Raport NIK

Nadzór ministra finansów w latach 2007 – 2015 był systematyczny, ale za mało skuteczny i nie zdołał zapobiec gwałtownemu wzrostowi luki VAT. Dopiero rozwiązania przyjęte w latach 2016 -2018 uszczelniły system podatkowy – wynika z raportu Najwyższej Izby Kontroli.

NIK zbadała nadzór ministra finansów nad ściągalnością VAT w okresie 2007 – wrzesień 2018.

„W całym badanym okresie Minister Finansów podejmował wiele działań nadzorczych, by usprawnić system poboru VAT i przeciwdziałać uszczupleniom dochodów państwa w tym obszarze. Minister rzetelnie prowadził monitoring zadań i celów wyznaczonych podległym służbom. Stopniowo rozwijane były narzędzia wspomagające proces analizy ryzyka, wykrywania i definiowania zagrożeń dla skutecznego poboru VAT oraz ograniczania skali oszustw w tym obszarze” – czytamy w raporcie.

Niewystarczające działania

Jego autorzy zaznaczają jednak, że działania te prowadzone były w różnym tempie oraz zakresie, a przede wszystkim z istotnie zróżnicowaną skutecznością.

„W latach 2009-2015 minister trzymał się zasady, że walkę z oszustwami należy toczyć poprzez działania kontrolne, a działania legislacyjne powinny być stosowane dopiero wówczas, gdy te pierwsze okażą się niewystarczająco skuteczne. Jednak podejmowanie decyzji o zastosowaniu metody legislacyjnej było zbyt długie, co potencjalnie umożliwiało podmiotom nierzetelnym kontynuację oszukańczych procederów. Dotyczy to w szczególności obrotu elektroniką, czy sprzedaży usług budowlanych” – dodali.

Izba odnotowała jednak, że dla ograniczenia niedoborów w dochodach z VAT minister finansów do 2015 r. korzystał głównie z mechanizmu odwrotnego obciążenia lub odpowiedzialności solidarnej, chociaż z kontroli skarbowych i podatkowych wynikały: zmienność obszarów, w których są dokonywane oszustwa, krótki czas generowania nieprawidłowości, ukrywanie korzyści osiąganych z oszustw oraz trudności w wykryciu faktycznych organizatorów.

„Działania te należy uznać za niewystarczające, skoro w latach 2009-2016 utrzymywała się w znacznych rozmiarach luka w VAT” – podkreśla NIK.

Z kontroli wynika, że w latach 2007-2018 skuteczność realizacji dochodów z podatku VAT kształtowała się w sposób różnicowany. „W latach 2010-2011 (okres poprawy sytuacji gospodarczej) nie udało się ograniczyć luki podatkowej w VAT narosłej w czasie światowego kryzysu finansowego (2008-2009). Wzrost dochodów z VAT w 2011 r. był głównie rezultatem podwyższenia stawek podatkowych. Luka dalej wzrastała w latach 2012-2013, kiedy osiągnęła najwyższe rozmiary. W latach 2010-2015 poziom luki VAT w Polsce był znacznie wyższy niż średnio w UE (wg szacunków KE opublikowanych w latach 2016-2018, wynosiła ona w Polsce przeciętnie 24 proc., podczas gdy średnio w UE było to 14 proc.)” – stwierdziła NIK.

„Zbyt wolne tempo”

Zaznacza przy tym, że nowe inicjatywy podjęte przed 2016 r. (wprowadzona w Ordynacji podatkowej w 2015 r. koncepcja elektronicznej kontroli ksiąg podatkowych za pomocą jednolitego pliku kontrolnego na żądanie organów podatkowych, prace nad propozycjami zmian legislacyjnych i organizacyjnych) miały „niewystarczający zakres i zbyt wolne tempo”.

Według Izby minister finansów podejmował systematycznie działania nadzorcze, ale nie wyeliminowało to opóźnień w działaniach jednostek podległych, polegających przede wszystkim na opóźnionym reagowaniu na potencjalne lub stwierdzone zagrożenia.

„Oszustwa wykrywane były przeważnie z opóźnieniem, kiedy oszuści zniknęli, czasem pozostały osoby podstawione działające jako 'słupy’. Występowały trudności z ustaleniem sprawców oszustw jak i odzyskaniem uszczuplonych kwot podatku VAT – wymienia NIK.

Jak dodaje należności pozostałe do zapłaty z podatku VAT rosły wyraźnie szybciej niż dochody z tego tytułu, a dopiero dzięki intensywnym działaniom uszczelniającym system podatkowy i uodparniającym go na oszustwa podatkowe, prowadzonym głównie w latach 2016-2018, udało się istotnie obniżyć poziom luki podatkowej. „W sukurs przyszła też dobra koniunktura gospodarcza i usprawnienie administracji skarbowej. Na konieczność wprowadzonych wówczas rozwiązań wskazywała NIK po poprzednich kontrolach” – wskazują autorzy raportu.

NIK zaznacza, że ważną zmianą jakościową stało się wprowadzenie w latach 2017-2018 narzędzi umożliwiających wykorzystanie danych przekazywanych przez podatników w plikach JPK_VAT oraz uzyskiwanych w ramach systemu teleinformatycznego izby rozliczeniowej (STIR). Do końca 2017 r. obowiązek przesyłania JPK_VAT obejmował dużych i średnich przedsiębiorców, a najliczniejsza grupa mikroprzedsiębiorców została nim objęta w 2018 r. W okresie 2017-2018 wzrósł poziom wykorzystania plików JPK_VAT w czynnościach analitycznych i sprawdzających, a także kontrolach podatkowych.